Cisjordania ¿Territorios Ocupados o en Disputa?
por EDUARDO GUERRA, Est. Derecho U. Chile.
Uno de los tantos temas más controvertidos sobre el conflicto árabe-israelí es el status jurídico del territorio conocido como “Judea y Samaria”, denominado posteriormente como “Cisjordania”. La cuestión recae en si dichos territorios capturados por Israel a Jordania durante la Guerra de los Seis Días en 1967 están actualmente “bajo ocupación” o bien son “territorios en disputa”, tal como han señalado algunos voceros del gobierno israelí.[1]
El status jurídico de Cisjordania es relevante, ya que determinará las normas aplicables a estos territorios y por ende, los derechos de los que son titulares los palestinos que allí residen. De esta forma, si se concluye que éstos están bajo ocupación israelí, las normas de ocupación beligerante contenidas en los Convenios de la Haya de 1907 y en el Cuarto Convenio de Ginebra de 1949 serán aplicables.[2] Cuestiones como los asentamientos y la legalidad de cualquier acción llevada a cabo por Israel en los Territorios, especialmente aquellas que tienen incidencia en la población civil, dependerán, entre otros factores, de si Cisjordania está o no bajo ocupación.
Quienes defienden la denominación de “territorios en disputa”, en lugar de “territorios ocupados”, se basan principalmente en el art. 2° párrafo 2° del Cuarto Convenio de Ginebra en donde se establece que “el Convenio se aplicará también en todos los casos de ocupación total o parcial del territorio de una Alta Parte Contratante”. Aducen que en virtud de esta norma, para que un territorio esté bajo ocupación beligerante debió haber estado previamente bajo la soberanía de un país que haya ratificado el Cuarto Convenio de Ginebra, es decir, una “Alta Parte Contratante”.[3] Entre 1949 y 1967, Cisjordania no estuvo bajo la soberanía de ningún país, sino bajo la ocupación de Jordania, país que ilegalmente la anexó a su territorio.[4] De este modo, según el gobierno israelí, Cisjordania actualmente no está oficialmente bajo ocupación y por ende las normas que regulan la ocupación beligerante, entre ellas las contenidas en el Cuarto Convenio de Ginebra, no serían formalmente aplicables. Es decir, el gobierno israelí defiende la aplicación de facto o de hecho, pero no de jure o de derecho de este convenio.[5]
Este es un mal argumento, básicamente porque dicha norma (art. 2° párrafo 2°) no define qué se entiende por ocupación ni cuándo comienza. Y en cuanto a la aplicación del Cuarto Convenio de Ginebra, varios autores discrepan con la posición del gobierno israelí, basándose en el propósito de las leyes que regulan la ocupación beligerante, que es justamente la protección de los civiles que están bajo el control de un poder extranjero como resultado de un conflicto armado.[6] En virtud de esto, cualquier interpretación que sostenga que dichos territorios no están oficialmente bajo ocupación y que por ende los civiles palestinos que habitan allí no están, formalmente y de jure, protegidos por el Cuarto Convenio de Ginebra,[7] sería inadmisible en razón a los principios y fines de las normas que regulan la ocupación y el Derecho Internacional Humanitario.[8] También es cuestionable que de la frase “territorio de una Alta Parte Contratante”, tal como figura en el Cuarto Convenio de Ginebra, se extraiga que dicha Alta Parte Contratante deba ser soberana en dichos territorios, para que éstos, una vez “conquistados” por otro Estado, estén bajo el status jurídico de ocupación beligerante.[9]
Adicionalmente, la aplicación del Cuarto Convenio de Ginebra no está condicionada al reconocimiento de títulos, es decir, la soberanía que pudiera o no haber existido respecto del territorio previo a ser ocupado es irrelevante.[10] Su aplicación está condicionada únicamente a la existencia de cualquier conflicto armado entre dos o más “Altas Partes Contratantes” según lo señalado en el primer párrafo del art. 2 del Cuarto Convenio de Ginebra, esta es la verdadera norma que debe considerarse para determinar si este convenio resulta aplicable o no.[11] Las premisas del párrafo primero sí se cumplieron en la Guerra de los Seis Días, ya que tanto Israel como Jordania habían ratificado el Cuarto Convenio de Ginebra, por lo tanto, la ocupación ocurrida en el evento de dicho conflicto armado también está regulada por esta normativa, independiente de si Cisjordania era o no territorio jordano soberano con anterioridad a la conquista israelí. Lo anterior guarda coherencia con el art. 42 del Cuarto Convenio de la Haya que señala cuándo un territorio está bajo ocupación.[12]
Existe cierto consenso tanto en el plano del Derecho Internacional, como en el derecho doméstico israelí que Cisjordania efectivamente se encuentra bajo ocupación y que por lo tanto las normas que regulan la ocupación beligerante son aplicables. Esta es una postura que no sólo ha sido respaldada por numerosos autores expertos en Derecho Internacional tanto dentro como fuera de Israel,[13] sino también por la Cruz Roja,[14] la Corte Internacional de Justicia[15], el Consejo de Seguridad de la ONU[16] e incluso por la propia Corte Suprema de Israel.[17] Sin embargo, del hecho que los territorios de Cisjordania estén bajo ocupación, no se sigue necesariamente la ilegalidad de los asentamientos o de la ocupación misma, ni tampoco zanja la disputa territorial sobre los Territorios. Estas cuestiones requerirán un análisis jurídico ulterior. Dicho sea de paso, una ocupación beligerante no es per se ilegal.
No puedo dejar de mencionar algo que muchos prefieren omitir cuando condenan las políticas de Israel en los territorios. A pesar de que Israel rechaza la aplicabilidad formal y de jure del Cuarto Convenio de Ginebra a Cisjordania, los tribunales israelíes, y en particular la Corte Suprema, aplican constantemente las normas del Derecho Internacional y en muchos casos han dictado sentencias a favor de los palestinos que residen en aquellas áreas. De hecho, Israel es uno de los pocos países que luego de haber iniciado una ocupación beligerante, ha aceptado aplicar, aunque no de jure, las leyes internacionales que regulan dichas ocupaciones. Además, en algunos aspectos Israel reconoce y concede incluso más derechos a los civiles palestinos que los contemplados en las normas internacionales aplicables.[18]
Para finalizar, creo que ser sionista no debe ser sinónimo de defender irrestrictamente las políticas del gobierno israelí. Si bien la postura oficial israelí de negar el status jurídico de ocupación beligerante de Cisjordania no se basa en el mero interés de perjudicar a la población palestina,[19] no es acorde a derecho y tiende a generar una desprotección de los civiles residentes en dichos territorios. Y a pesar de que los tribunales israelíes aplican las normas internacionales, todavía hace falta un verdadero reconocimiento formal de la aplicación de jure del Cuarto Convenio de Ginebra para poder generar jurisprudencia y práctica que responda de forma satisfactoria y sólida a las obligaciones internacionales de Israel en materia de DDHH.[20]
[1] Puede verse por ejemplo el video protagonizado por el vice canciller israelí, Danny Ayalon. “Israel Palestinian Conflict: The Truth About the West Bank” (12/07/2011 ) [http://www.youtube.com/watch?v=XGYxLWUKwWo]
[2] Convención de Ginebra Relativa a la Protección de Civiles en Tiempos de Guerra, 12 de Agosto de 1949, art. 2.6. Varios señalan también que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos sería aplicable a los Territorios, lo mismo con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Sin perjuicio de lo anterior, no pocos han afirmado que las zonas bajo autonomía de la Autoridad Nacional Palestina, tras los Acuerdos de Oslo, no se encuentran ya bajo ocupación, alegaciones que toman más fuerza cuando se trata de Gaza luego de la retirada unilateral israelí del 2005. (SHANY, Yuval. “Faraway, So Close: The Legal Status of Gaza after Israel’s Disengagement” en Yearbook of International Humanitarian Law, (8) 2006. p. 16-19 y KONTOROVICH, Eugene y KWESKIN, Paula. “Is Gaza still occupied?” The Jerusalem Post (06/01/2011) [http://bit.ly/17isElF])
[3] BLUM, Yehuda. “The Missing Reversioner: ‘Reflections on the Status of Judea and Samaria” en Israel Law Review 3 (1968) p. 292; SHARON, Aviroam. “Why Is Israel’s Presence in the Territories Still Called Occupation?” Jerusalem Center for Public Affairs, 2009. [http://bit.ly/15hgVnC]
[4] STONE, Julius. “No Peace, No War in the Middle East: Legal Problems of the first year”. Maitland Publications for the International Law Association, 1969. p. 29; SHANY, Yuval. “Israeli Counter-Terrorism Measures: Are they “Kosher” Under International Law?” en Terrorism and International Law: Challenges and Responses, 2002. p. 97. [http://bit.ly/15hh22y] Este destacado profesor y jurista israelí es actualmente decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Hebrea de Jerusalem.
[5] SHAMGAR, Meir, “The Observance of International Law in the Administered Territories”, en The Progression of International Law: Four Decades of the Israel Yearbook on Human Rights, 2011. p. 433.
[6] SHANY, Yuval. op. cit., p. 98; GASSER, Hans-Peter. “Protection of the Civilian Population’ en “The Handbook of International Humanitarian Law”. Oxford University Press, 2008. p. 275.
[7] La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados requiere que las interpretaciones textuales estén de acuerdo con el contexto, objeto y fin de un tratado. Es innegable que el objeto y fin del Cuarto Convenio de Ginebra es la protección de los civiles. Para reafirmar esto véase el art. 4 de dicho tratado.
[8] BENVENISTI, Eyal. “The International Law Of Occupation”. Princeton University Press, 1993. p. 110. Sobre los propósitos de la regulación de la ocupación beligerante véase: ARAI-TAKASHI, Yukata. “The Law of Occupation”. Martinus Nijhoff Publishers, 2009. pp. 51-52; ROBERTS, Adam. “Prolonged Military Occupation: The Israeli-Occupied Territories Since 1967” en The American Journal of International Law. 84(1), 1990. p. 45 y ROSTOW, Eugene. “Gaza, Iraq and Lebannon: Three Occupations Under International Law” en The Progression of International Law Four Decades of the Israel Yearbook on Human Rights, 2011. p. 401.
[9] Tal como lo menciona el profesor Yuval Shany, cuando el art 2(2) hace referencia a territorio de una “Alta Parte Contratante” no necesariamente se refiere a una soberanía formal sobre el territorio, sino también puede referirse al concepto de posesión, ya sea legal o ilegal. (SHANY, Yuval. Op cit. p. 99)
[10] DINSTEIN, Yoram. “The International Law of Belligerent Occupation and Human Rights” en Israel Yearbook on Human Rights (8), 1978. p. 107; ARAI-TAKASHI, Yukata. Op cit. p. 50.
[11] La norma del párrafo segundo fue incluida sólo para la aplicación del Cuarto Convenio de Ginebra a las ocupaciones implementadas sin resistencia armada. Véase PICTET, Jean S. “Commentary-The Geneva Convention Relative To The Protection Of Civilian Persons In The Of War”, 1958. p. 21; BENVENISTI, Eyal. Loc. cit.; ROBERTS, Adam. Op. cit., p. 64 y ARAI-TAKASHI, Yukata. Loc. cit.
[12] Art. 42. “Se considera como ocupado un territorio cuando se encuentra colocado de hecho bajo la autoridad del ejército enemigo. La ocupación no se extiende sino a los territorios donde esa autoridad esté establecida y en condiciones de ejercerse.” Reglamento Relativo a las Leyes y Costumbres de la Guerra Terrestre (1907) Este tratado o convenio es aplicable a Israel en virtud de su carácter consuetudinario, así lo ha señalado la Suprema Corte de Israel.
[13] Además de los autores citados a lo largo de esta columna (ROBERTS, Adam; DINSTEIN, Yoram; BENVENISTI, Eyal; BOYD, Stephen; ROSTOW, Eugene; GASSER, Hans-Peter; ARAI-TAKASHI, Yukata; SHANY, Yuval; LAPIDOTH, Ruth) Puede mencionarse KRETZMER, David. “The Occupation of Justice: The Supreme Court of Israel and the Occupied Territories”. State University of New York Press, 2002. p. 34; BEN-NAFTALI, Orna y MICHAELI, Karen R. «We Must Not Make a Scarecrow of the Law: A Legal Analysis of the Israeli Policy of Targeted Killings» en Cornell Journal of International Law 36(2), 2003. p. 260-292; IMSEIS, Ardi «The Fourth Geneva Convention and the Occupied Palestinian Territory» en Harvard International Law Journal 44(65), 2003; COHEN, Esther R. “Human Rights in the Israeli-occupied Territories, 1967-1982”. Manchester University Press, 1985. p. 51. ANDERSON, Kenneth. “Israel’s Views Of The Application Of IHL To The West Bank And Gaza Strip” [http://bit.ly/16T6xfF]
[14] Véanse los Reportes Anuales del Comité Internacional de la Cruz Roja desde 1968 en adelante.
[15] Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre las consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado. Párrafos 90-96. Cabe señalar que lo controvertido de la opinión consultiva no recae en status de ocupación beligerante de Cisjordania, ni en la aplicación de Cuarto Convenio de Ginebra a dicho territorio.
[16] Véanse las siguientes resoluciones del Consejo de Seguridad: 237 (1967), 271 (1969), 446 (1979), 605 (1987), 607 (1988) 681 (1990), 799 (1992), 904 (1994), 1544 (2004) 1860 (2009)
[17] Véanse los siguientes fallos de la Corte Suprema de Israel: High Court of Justice (HCJ) 9593/2004 Morar v. IDF Commander in Judea and Samaria [http://bit.ly/14EiERt] Iyyad v. State of Israel [http://bit.ly/16T77dc] HCJ 785/1987 Abd Al Nasser Al Aziz v. Commander of IDF Forces [http://bit.ly/17iv8k2] HCJ 2056/2004 Beit Sourik Village Council v. The Government of Israel [http://bit.ly/14Ejpdo] HCJ 7957/04 Mara’abe v. The Prime Minister of Israel. Cabe señalar que éstas no son las únicas sentencias en que la Corte Suprema israelí donde se usa el término “ocupación beligerante” (Véase ARAI-TAKASHI, Yukata. Op. cit., p. 49 donde se recopilan más sentencias) Nótese además que nunca es usado el concepto de “territorios en disputa”.
[18] Israel permite a los civiles palestinos que residen en los Territorios demandar al gobierno israelí, pudiendo recurrir a la Corte Suprema, algo que las leyes internacionales no exigen. Además, Israel jamás ha aplicado la pena de muerte contra terroristas palestinos una vez juzgados, sin importar los sangrientos y brutales crímenes que algunos han perpetrado, aun cuando el art. 68 del Cuarto Convenio de Ginebra expresamente permite la aplicación de este castigo. (LAPIDOTH, Ruth. “The Expulsion of Civilians from Areas which came under Israeli Control in 1967” en European Journal of International Law (2), 1991. p. 100; BAR-YAACOV, Nissim. “The Applicability of the Laws of War to Judea and Samaria (The West Bank) and to the Gaza Strip” en Israel Law Review (24), 1990. p. 489.)
[19] Una de las causas de porqué Israel negó esta denominación para los territorios conquistados en 1967 es la creencia de que dicha denominación implicaría por parte de Israel una renuncia a las reivindicaciones que podría hacer valer sobre esos territorios. Ésta y otras causas las describen (y critican): BENVENISTI, Eyal. Op. cit., p. 109-110; BAR-YAACOV, Nissim. Op. cit., p. 492. y BOYD, Stephen. “The Applicability of International Law to the Occupied Territories” en Israel Yearbook on Human Rights, 1971. p. 260.
[20] Para la importancia de la aplicación formal y de jure del Cuarto Convenio de Ginebra en los Territorios véase ROBERTS, Adam. Op. cit. p. 66. Y también del mismo autor: “What’s a military occupation?” en British Yearbook of International Law 55(1) (1984) p. 283.
